O AJUSTE DE CARBONO NA FRONTEIRA DA EUROPA: do convite ao litígio de comércio a uma resposta promissora contra o aquecimento global

O QUE É O CBAM EUROPEU?

A Comissão Européia anunciou em julho de 2021 a proposta para criação de um mecanismo de taxação de carbono na fronteira, denominado, em inglês, Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). A UE não foi a primeira. E tende a ser acompanhada no futuro. A ideia é precificar o carbono de alguns produtos fabricados fora da Europa, mas destinados ao mercado europeu. A proposta ainda precisa ser aprovada pelo Parlamento Europeu e pelos Estados Membros.

A lista de produtos inclui, por enquanto, ferro, aço, cimento, fertilizantes, alumínio e geração de eletricidade. A lista reflete produtos que geram muitos gases estufa e cuja fabricação poderia ser facilmente transferida para países com baixo comprometimento para diminuição de emissão de carbono. A expectativa é de ampliação da lista para o futuro, especialmente para bens que envolvam uso intensivo de eletricidade para sua produção. 

As empresas que importarem para a UE deverão comprar certificados de carbono, correspondentes ao preço do carbono que teria sido pago se as mercadorias tivessem sido produzidas de acordo com as regras de fixação do preço do carbono da UE. Caso o produtor do país não europeu possa demonstrar que já pagou pelo carbono liberado na produção das mercadorias em seu próprio país, a UE abaterá o preço já pago. 

Os produtores não europeus devem comunicar aos importadores europeus de seus produtos sobre as emissões incorporadas nas mercadorias. Caso os produtores não forneçam os dados sobre as emissões dos produtos, os importadores da UE atribuirão as emissões de CO2 de cada produto e se responsabilizarão pela aquisição dos certificados correspondentes ao volume das emissões. O conteúdo da declaração abrange a quantidade total de cada tipo de bem importado durante o ano que precede a declaração, a qual é expressa em megawatts para eletricidade e em toneladas para outros bens. As emissões embutidas serão expressas em toneladas de emissões de CO2 por megawatt de eletricidade ou, para outros bens, em toneladas de emissões de CO2 por tonelada de cada tipo de bens.

Há previsão de os produtores poderem fazer prova das emissões reais em procedimentos de conciliação. O sistema também menciona a possibilidade de devolução de certificados CBAM, após a constatação de uma valoração quantitativa errada sobre a emissão de carbono de determinado produto. Eventuais burlas às regras da CBAM devem ter sanções importantes. A omissão de declaração por um importador implica nas mesmas sanções previstas à penalidade por excesso de emissões. A introdução de bens no território da União Europeia por qualquer pessoa, que não o importador declarante, será punida. O pagamento da penalidade não libera o declarante da obrigação de entregar o número pendente de certificados CBAM. Os Estados membros podem, também, aplicar sanções penais e administrativas pelo descumprimento das regras do CBAM, de acordo com suas normas nacionais.

A implementação tributária deve acontecer gradualmente e ser completa até 2026. A partir de 2023 os importadores terão de comunicar às autoridades europeias quais foram as emissões de carbono incorporadas nas suas mercadorias. Mas os importadores ainda não pagarão nada por essas emissões. No final de 2025 o sistema de tributação será implementado, ao lado do sistema de comunicação que o precederá.

O Sistema do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE ou, em inglês, European Union’s Emissions Trading System, EU ETS) é o primeiro regime internacional de comércio de licenças de emissão a nível mundial. O EU ETS estabelece um limite máximo para a quantidade de emissões de gases com efeito de estufa que podem ser liberadas de cada planta industrial, em cada setor produtivo. O CBAM complementa o EU ETS, na medida em que amplia a lógica do sistema de certificados também aos produtos importados. 

O CBAM não altera o existente sistema de limitação e comércio de emissões  do EU ETS. Pelo contrário, o CBAM apenas reflete o preço do sistema implementado pelo EU ETS. 

ONDE ESTÁ O PROBLEMA?

O EU ETS limita e precifica as emissões de cada planta produtiva. Mas o EU ETS também oferece um conjunto de emissões gratuitas. Por quê? Algumas licenças são emitidas gratuitamente para evitar que as plantas produtivas abandonem os países da UE por países de regulação ambiental débil. A expressão “carbon leakeage”, fuga do carbono ou vazamento do carbono, remete às situações em que empresas mudam de países por razões de custos relacionados às políticas climáticas.

As comunicações oficiais da UE afirmam que a partir de 2026, quando o regime CBAM estiver plenamente operacional, o sistema será ajustado para diminuir ou até suprimir as licenças gratuitas de EU ETS nos setores abrangidos pelo CBAM. As comunicações oficiais também prometem que, enquanto as licenças gratuitas aos produtores europeus não forem completamente eliminadas (previstas para 2035), o CBAM não será aplicado de modo a refletir o preço da emissão de carbono do produto importado. As comunicações oficiais prometem que o CBAM será aplicado na mesma proporção dos setores produtivos que ainda se beneficiam de licenças de emissão a título gratuito no âmbito do EU ETS. Desta maneira, afirmam as comunicações da EU, está assegurado que os importadores sejam tratados de forma equitativa em comparação com os produtores da UE. Será?

Há um precedente ruim de 2012. A União Europeia promulgou uma diretiva exigindo que empresas de aviação comercial internacional, chegando ou partindo de um aeroporto da EU, cumprissem as obrigações decorrentes de seu sistema de comércio de emissões. A retaliação à medida europeia foi rápida. China e Estados Unidos adotaram medidas internas para permitir que suas linhas aéreas desconsiderassem os requisitos europeus. Outros parceiros não ficaram silentes. A China reagiu diretamente, suspendendo o projeto de compras de aeronaves francesas que totalizariam US$ 14 bilhões. A União Europeia foi obrigada a suspender sua diretiva.

Se por um lado a indústria reconhece a importância das iniciativas de precificação do carbono, há também críticas. A CBAM gerará custos administrativos, de monitoramento das emissões, de resolução de conflitos oriundos da precificação, entre outros. 

No entendimento da Confederação Nacional da Indústria (CNI), a proposta europeia não leva em consideração o nível de desenvolvimento de países. De fato, falta à proposta a previsão de precificação diferenciada a depender da origem do produto ou outra forma de subsídio à transição de adaptação climática. 

O Brasil se uniu à África do Sul, Índia e China para externar preocupação, assim como Rússia, Turquia e China, os países que serão mais atingidos. Uma leitura possível é a de que haja medida discriminatória e violadora do princípio das responsabilidades comuns e diferenciadas estabelecido no Acordo de Paris. É possível haver desvio de comércio, retaliação comercial e violação de regras da OMC. 

AFINAL, GANHAMOS UMA BOA FERRAMENTA CONTRA O AQUECIMENTO GLOBAL?

Sim. Existem ao menos duas razões para acreditar na viabilidade política do CBAM (ou de outros mecanismos de border tax adjustment). A primeira razão decorre da condição do Acordo de Paris como uma mudança de direção no status quo internacional. A segunda razão decorre da associação de outros border tax adjustment como acordos multilaterais, o que tende a alterar a dinâmica de implementação do acordo.

Pelo Acordo de Paris, países desenvolvidos e em desenvolvimento comprometeram-se a trabalhar na direção de objetivos quantitativos crescentemente ambiciosos para redução de emissões. Uma característica do Acordo de Paris é a atuação ativa dos países em desenvolvimento no projeto global de mitigação das mudanças climáticas, sem negar suas responsabilidade e capacidade diferenciadas. Em meio às tensões entre China e EUA, Xi Jinping afirmou seu comprometimento na luta contra o aquecimento global. E Biden fez os EUA retornarem ao Acordo de Paris. A legitimidade do Acordo de Paris, evidenciada pela significativa aceitação dos Estados, particularmente dos principais emissores e do mundo em desenvolvimento, encoraja a cooperação inédita sobre o objetivo compartilhado de redução das emissões. Esta coesão política provê o fundamento para o uso do CBAM (e mecanismos similares) e a adesão gradual de partes que ainda não desejem cooperar.

A segunda razão é a possibilidade de que iniciativas similares ao CBAM venham a ser implementadas como acordos multilaterais, ao invés da determinação impositiva da UE que vemos com o CBAM. Esta situação permitiria que as partes se coordenassem com mais facilidade, garantindo a implementação de mecanismos que não sofressem o risco de retaliação. A minimização do risco de retaliação da medida aumenta a probabilidade de que um Estado que não deseje cooperar aceite as regras de border tax adjustment semelhantes ao CBAM ou altere sua conduta para retornar ao Acordo de Paris. Nesse sentido, o vínculo entre novos mecanismos de border tax adjustment e o Acordo de Paris assemelha-se à ideia de “coalizões de vontades” ou “clubes do clima”, que têm sido propostos como meio de apoiar a redução de emissões multinacionais e a transferência de tecnologia.

  • Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da USP e Diretor Executivo da Sociedade Latino-Americana de Direito Internacional.

  • Professora de Direito Econômico da Faculdade de Direito da USP de Ribeirão Preto, Visiting Associate Professor na Stanford Law School (2020) e Fulbright Chair in Democracy and Human Development (2018).

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