Os acordos sobre questões não-tarifárias, a regulamentação internacional e nacional
Barreiras e medidas – Regulando a regulação
Nos últimos anos, o Governo Brasileiro tem noticiado com grade frequência a abertura de novos mercados para os produtos agrícolas brasileiros. Esses acessos decorrem de negociações que são feitas utilizando as cláusulas de dois tratados fundamentais: O Acordo sobre Barreiras Técnicas (Technical Barriers to Trade – TBT) e o Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (Sanitary and Phytosanitary Measures – SPS).
Com milhares de notificações e um mecanismo de diálogo chamado “Preocupações Comerciais Específicas”, os dois acordos que serão tratados neste texto tornaram o comércio mais fluido, previsível e evitaram dezenas — ou talvez centenas — de contenciosos.
Historicamente, o Acordo SPS avançou no debate da determinação do nível adequado de proteção à saúde passando por questões até então muito distantes do comércio internacional, como o princípio da precaução e a avaliação de risco.
Neste texto, vamos separar essas questões e entender como dois acordos criaram parâmetros para que negociadores do comércio internacional pudessem discutir temas que são, literalmente, de vida ou morte.
Entendendo o diagnóstico para entender o tratamento
O Acordo TBT deriva, como dito na introdução, de outro acordo de mesmo nome, celebrado na Rodada Tóquio do GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Após rodadas sucessivas e bem-sucedidas de redução tarifária, ficou evidente que, muitas vezes, apesar da redução das tarifas, o acesso aos mercados seguia difícil — ou mesmo inviável — devido a exigências burocráticas: testes obrigatórios, requisitos inexequíveis ou um tratamento significativamente mais favorável a produtos nacionais, diante de uma burocracia quase intransponível para os importados. Assim, observou-se a necessidade de um compromisso entre os membros de se ater ao que fosse, de fato, necessário.
Há divergências sobre a origem exata do primeiro texto. Trebilcock e Howse afirmam que ele foi inspirado por um Código Ambiental da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). Segundo a análise dos autores, o texto é anterior, a lógica é a mesma, e seria razoável supor que os proponentes foram os países europeus e os Estados Unidos — que participavam de ambas as organizações. [1]
Assinado em 1979, o antigo TBT — então conhecido como Código de Normas — não era obrigatório para toda a Organização. Ainda assim, as discussões sobre sua aplicação ajudaram a demonstrar que esse era um aspecto necessário a ser observado, mas que ainda faltava abordar uma questão fundamental: as medidas sanitárias e fitossanitárias.
Se o GATT deixou de fora todos os bens agrícolas, o Acordo TBT também não alcançava justamente as medidas aplicadas para proteger a vida e a saúde humana, dos animais e a preservação vegetal. Com a questão agrícola sendo finalmente equacionada (ainda que parcialmente), o Acordo SPS chegou a ser chamado de “quarto pilar” do Acordo sobre Agricultura. Seu objeto, à semelhança do que ocorrera com o TBT vinte anos antes, seria evitar que os benefícios concedidos na área tarifária e de subsídios fossem anulados por dificuldades impostas na forma de barreiras disfarçadas.
Um acordo sobre todas as coisas (TBT) e outro sobre a probabilidade de algo dar errado (o SPS)
Agora que finalizamos o sobrevoo pelas intenções e pela jornada que culminou na assinatura dos Acordos da OMC, podemos entender mais facilmente qual é o âmbito de aplicação de cada um — ainda que sobreposições e intersecções nunca tenham sido completamente esclarecidas.
O Acordo TBT abrange todos os bens comercializáveis — de agulhas a foguetes. Dentro desse universo de produtos, o que o TBT não cobre são as medidas já abrangidas pelo Acordo SPS. É importante observar que os produtos agrícolas não estão excluídos — o que se exclui são apenas as medidas sanitárias e fitossanitárias aplicáveis a eles.
Essas medidas, por sua vez, são definidas, resumidamente, como medidas destinadas a proteger a vida e a saúde humana ou animal, os vegetais e o meio ambiente contra riscos advindos de pragas, doenças animais, contaminantes, aditivos, entre outros.
Se até agora parecia mais fácil entender a abrangência e a separação entre os acordos, a definição quase exemplificativa de “medidas SPS” destoou um pouco. Ainda assim, a partir dessas premissas, é possível compreender:
a) por que a separação entre SPS e TBT é imperfeita e
b) sobre o que trata, afinal, o Acordo SPS.
A separação entre SPS e TBT é imperfeita porque um é definido em função dos produtos — são códigos aduaneiros, bens tangíveis. Já o Acordo SPS trata de medidas. São categorias diferentes, classificações distintas. Assim, muitas vezes, pode-se adotar uma medida SPS que afeta produtos agrícolas, mas, no mesmo regulamento, incluir requisitos obrigatórios que não seriam considerados medidas SPS — como uma obrigação de rotulagem ou um detalhe administrativo.
Em resumo, a vida real não obedece à separação imaginada pelos negociadores da OMC. Por isso, quando essa sobreposição ocorre, costuma-se considerar que os dois acordos estão implicados — e ambos precisam ser cumpridos.
A segunda conclusão derivada das definições dos acordos é que as medidas SPS dependem de uma dupla confirmação: são medidas destinadas a proteger a vida e a saúde contra determinados riscos. E a palavra-chave é “risco”. O Acordo SPS trata, sempre, de evitar riscos.
O risco é, grosso modo, a probabilidade de ocorrência de danos. O Acordo SPS recomenda que, para evitá-los, basta seguir as normas das organizações internacionais de referência citadas no próprio texto: o Codex Alimentarius, para alimentos; a Organização Mundial de Saúde Animal; e a Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais.
Entretanto, caso o membro decida que essas normas não protegem adequadamente sua população, poderá adotar uma medida própria — desde que baseada em uma avaliação de risco. Isto é, seguindo critérios científicos.
Pode parecer suficiente, mas ainda não é. Há também a hipótese de o membro não dispor de uma avaliação de risco completa, mas acreditar que está diante de um risco que não pode esperar. Com base nessa ideia, o Acordo prevê, em seu Artigo 5.7 do Acordo SPS, a adoção de medidas provisórias. Essas medidas, adotadas sem demonstração completa do risco, foram apelidadas de “princípio da precaução”.
É importante ressaltar: o Acordo SPS não recomenda a adoção de um princípio precautório. Ele permite que se adotem medidas com essas características, mas insta os membros a iniciarem imediatamente as pesquisas necessárias para, se for o caso, adotar medidas definitivas.
Trinta anos de sucesso
A avaliação dos Acordos é, sem dúvida, positiva. As normas das organizações internacionais passaram a ser adotadas com mais frequência — ou, ao menos, consideradas como parâmetro. Esse simples compromisso garantiu muito mais previsibilidade e razoabilidade ao comércio internacional.
Um segundo aspecto que mudou o patamar de conhecimento e comunicação entre autoridades e empresas de todo o mundo foram as notificações. Um simples documento comunicando a adoção de uma medida SPS, ou de um regulamento ou procedimento de avaliação da conformidade no âmbito do TBT, passou a permitir uma verificação constante do que se passava nos países. Só podemos imaginar como era acompanhar os novos regulamentos adotados em países pequenos de cada continente até os anos 1990 — quando, ainda por cima, sequer havia internet.
Hoje, o maior desafio não é mais saber tudo o que se passa no mundo, mas sim como processar tudo o que já se sabe. Apenas em 2024, foram registradas 2.147 notificações SPS e 4.334 notificações TBT. O Brasil é um dos grandes contribuidores para esse sucesso, sendo o segundo membro com mais notificações SPS — atrás apenas dos Estados Unidos. No campo do TBT, ocupa a terceira posição, ficando atrás dos Estados Unidos e de Uganda.
O terceiro aspecto — e talvez o menos conhecido — é o monitoramento realizado nas reuniões dos respectivos Comitês, que ocorrem três vezes ao ano, em Genebra. Nesse exercício de acompanhamento, é possível apresentar as chamadas Preocupações Comerciais Específicas (PCEs). Nesse momento, um membro pode questionar outro, em plenária, sobre suas práticas em SPS e TBT.
São quase 50 por reunião, e algumas se arrastam há anos. Há, inclusive, uma reclamação contra a política de importação de pneus da Índia que já dura 18 anos! (India – Pneumatic tyres and tubes for automotive vehicles – ID 133) — A ausência de um juiz ou mesmo de um protocolo formal pode dar a sensação de que as questões não se resolvem — mas essa não é a realidade.
As PCEs têm uma taxa de solução de 50% das reclamações e, desse subtotal, quase dois terços são resolvidos em menos de um ano — um resultado relevante para um processo sem consequências jurídicas, gratuito e que, em geral, trata apenas de questões que já fracassaram no âmbito bilateral.
Como exemplo, o Brasil manteve, por quase 15 anos, uma PCE contra o México, contestando os critérios para a abertura do mercado de carne suína. Ao final, o mercado foi aberto e, apenas no primeiro ano, o Brasil exportou mais de USD 70 milhões em carne suína (Mexicos import restrictions on pork – ID 489).
Todas essas contribuições trazidas pelos Acordos SPS e TBT se reforçam de forma sinérgica e impulsionam o cumprimento de suas cláusulas, o comparecimento às reuniões e a publicação de notificações.
Lições e incertezas
A paralisia do Órgão de Apelação já havia sinalizado dificuldades no atual modelo da OMC. A recente guerra comercial reforça a exaustão desse modelo. É possível que, em um futuro próximo, se discuta um novo quadro jurídico para as relações comerciais multilaterais.
Assim como o Acordo TBT surgiu em um momento de imposição de novas barreiras não tarifárias, e o Acordo SPS surgiu com a inclusão do setor agrícola nas negociações, os novos acordos devem surgir a partir de novas necessidades.
O histórico dos Acordos TBT e SPS pode ser utilizado como um caso de sucesso, em que os membros cooperaram e estabeleceram parâmetros científicos e técnicos para apoiar as relações econômicas.
O sistema multilateral de comércio reforçou o direito dos membros de proteger a vida de suas populações, rebanhos, florestas e culturas vegetais. Que isso sirva de lição na discussão sobre a sobrevivência do próprio sistema.
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[1] TREBILCOCK, Michael J.; HOWSE, Robert. The Regulation of International Trade. Londres: Routledge, 1999.
Imagem: EMBRAPA
