A X Conferência de Exame do TNP

A Décima Conferência de Exame do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) se realizará de 4 a 28 de janeiro de 2022, em Nova York [1]. Essas Conferências devem se reunir a cada cinco anos, mas devido à pandemia foi necessário postergar duas vezes as inicialmente programadas para 2020 e 2021. Apesar dos inconvenientes decorrentes desses diferimentos, talvez o adiamento venha a resultar em benefício. 

Em 2020 o clima das relações entre as duas principais potências nucleares – Rússia e Estados Unidos – se mostrava particularmente azedo. Ambas já estavam empenhadas em uma nova competição armamentista em busca de supremacia militar, enquanto antigos e novos desentendimentos marcavam o início da segunda década do século XXI. O presidente Trump utilizava uma retórica agressiva e impusera sanções econômicas e financeiras contra Moscou, em sinal de desagrado por diversas atitudes do governo russo, como a anexação da Crimeia, episódios de envenenamento de dissidentes e contínua pressão militar na fronteira com a Ucrânia. Por sua vez, o avanço da OTAN para leste após a dissolução do bloco europeu oriental preocupava os russos. A União Soviética se fragmentara, com o surgimento de vários países independentes em partes de seu antigo território. Em 2019, durante a III Sessão Preparatória para a Conferência de 2020, a delegação russa chegou a sugerir a transferência desta última para Viena, em protesto pela negativa norte-americana de conceder visto para alguns de seus integrantes. 

A partir do início de 2021, porém, o tom dos pronunciamentos e acusações mútuas se tornou menos estridente. O novo presidente norte-americano propôs um encontro com seu homólogo russo em Genebra. Na nota conjunta emitida na ocasião, ambos reiteraram o mantra acordado em 1987 por Reagan e Gorbachov em Reikjavik de que “uma guerra nuclear não terá vencedores e jamais deve ser travada”. Biden e Putin afirmaram também sua disposição de “dedicar-se a um diálogo bilateral sobre estabilidade estratégica com o objetivo de lançar as bases de medidas futuras de controle de armamentos e redução dos riscos”. Espera-se que essa decisão leve à retomada do processo bilateral de redução de arsenais. 

  A reafirmação da fórmula de Reikjavik reforça o entendimento de que nenhum dos dois países pretende ser o primeiro a usar armas atômicas. No entanto, mesmo uma escaramuça militar convencional pode levar, por inadvertência ou acidente, a uma escalada incontrolável e em última análise à guerra nuclear [2]. Certamente não haverá vencedores, mas os perdedores não serão apenas os litigantes, e sim todo o gênero humano.  As divergências ideológicas que marcaram o século 20 cederam o passo à atual competição militar, principalmente entre os Estados Unidos e Rússia.  O acordo de 2009 entre Barack Obama e Dmitri Medvedev limitou o armamento nuclear das duas potências mas acabou por gerar uma aceleração dos esforços de aperfeiçoamento tecnológico  que vem sendo emulada, ainda que à distância, pela China.  

Essa relativa distensão não produziu progressos duradouros; na realidade, os perigos aumentaram. As consequências geopolíticas da implosão da União Soviética trouxeram o risco de conflito armado entre a Ucrânia e a Rússia, enquanto a questão da soberania de Taiwan continua a suscitar preocupação. Ambas as situações representam grave risco para a paz e segurança internacionais. No nordeste asiático e no Oriente Médio persistem graves tensões. Parecem reduzidas as possibilidades de restauração do acordo JCPOA sobre o programa nuclear iraniano e a Coreia do Norte prossegue seus esforços para dotar-se de meios capazes de ameaçar nuclearmente o território continental dos Estados Unidos. Setores da opinião pública na Coreia do Sul e no Japão advogam o desenvolvimento de capacidade nuclear bélica própria. O pacto AUKUS entre Estados Unidos, Reino Unido e Austrália trouxe receios de proliferação de armas nucleares nos  oceanos Índico e Pacífico. Tudo isso repercutirá nos debates na Conferência de Exame do TNP. Das nove conferências desse tipo até hoje realizadas, cinco terminaram sem a adoção de um documento consensual, inclusive a imediatamente anterior, em 2015. A fim de evitar dois insucessos consecutivos, a Conferência de 2022 pode vir a conformar-se com resultados mínimos, tais como a reiteração unânime do mantra Reagan-Gorbachov e/ou uma declaração genérica de adesão aos objetivos do TNP sem procurar consensos mais detalhados em um documento final.

Os países não nuclearem cobram com insistência o cumprimento dos compromissos de desarmamento por parte dos cinco países reconhecidos como “estados nucleares” [3]. Embora não neguem suas obrigações, esses últimos parecem agir como se o instrumento lhes conferisse o direito à posse permanente do armamento nuclear e a faculdade de utilizá-lo como lhes pareça adequado. Buscam também tornar mais rígidas as normas destinadas a evitar o surgimento de novos possuidores dessas armas. 

Ao longo da história do TNP, somente outros quatro países além daqueles cinco vieram a dotar-se de capacidade nuclear bélica [4]. Por não serem partes do Tratado, não se encontram obrigados por seus dispositivos.  O Artigo IX.3 do TNP define como “estados nucleares” aqueles que tivessem detonado um explosivo atômico até a data de 1 de janeiro de 1967. Esse limite temporal no passado torna impossível qualquer alteração do quadro atual sem que haja modificação substancial dos termos do instrumento, hipótese altamente improvável. Nas circunstâncias atuais parece muito difícil que algum novo país procure com êxito dotar-se dessas armas. É possível, porém, que alguns países com suficiente capacidade tecnológica e industrial venham a postular-se como candidatos a membros do até agora exclusivo clube atômico, o que representaria grave ameaça à segurança internacional. Mesmo com suas deficiências, o TNP tem sido fator importante para ajudar a impedir a proliferação horizontal.  

O regime inerentemente discriminatório imposto pelo TNP já dura há cinquenta anos. O Tratado representa uma troca entre a renúncia juridicamente vinculante ao armamento nuclear, de um lado, e compromissos políticos efetivos para a eliminação dos arsenais existentes, de outro. A percepção dominante entre grande parte dos membros do TNP é que existe um grave déficit no cumprimento das obrigações dos países nucleares, o que prejudica a eficácia e credibilidade do instrumento. 

A história do TNP revela divergências fundamentais até hoje não resolvidas satisfatoriamente. Por ocasião da votação da resolução que aprovou o projeto de Tratado na Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1968, cerca de um quarto dos membros da organização mundial se abstiveram ou votaram negativamente.     

Apesar das hesitações iniciais de muitos países, aos poucos o TNP obteve o apoio da grande maioria da comunidade internacional. Dentre os membros das Nações Unidas, hoje somente quatro não fazem parte do Tratado [5]. No entanto, ao logo das cinco décadas de vigência do instrumento,  persiste a insatisfação refletida nos debates de elaboração do instrumento [6] e na votação na Assembleia Geral da ONU para sua adoção [7].        

Em 2017, um grupo de 122 países não nucleares propôs a negociação de um Tratado de Proibição de Armas Nucleares (TPAN) [8]. Esse instrumento foi negociado em meados do mesmo ano e entrou em vigor em janeiro de 2021. O TPAN oferece fórmulas aplicáveis tanto a não possuidores quanto a possuidores para, conforme o caso, reforçar seus compromissos de não proliferação ou de desfazer-se de tal armamento. 89 países já o assinaram e 57 o ratificaram [9]. Os cinco países nucleares, porém, mostram-se ferozmente contrários e declararam formalmente não ter intenção de aderir ao novo tratado, que consideram “contraproducente” e inócuo. No entanto, o caminho por eles proposto, de incrementos graduais numa estratégia “passo a passo”, não conseguiu nestes 50 anos proporcionar progressos tangíveis para a eliminação do armamento nuclear. Os outros quatro têm se mantido indiferentes ao TPAN. 

Os signatários e ratificantes do TPAN se reunirão em março de 2022 pela primeira vez após a entrada em vigor a fim de tratar da implementação do instrumento e sua institucionalização e universalização.  Pelo menos quatro países, dos quais três são membros da OTAN, inclusive a Alemanha, que tem armas nucleares estacionadas em seu território, sinalizaram a intenção de participar como observadores. Em alguns outros, movimentos de opinião pública advogam a adoção de posição semelhante. É oportuno assinalar que o TPAN proíbe a presença de armas nucleares em terceiros países. A firmeza dos membros do TPAN na defesa dos objetivos do Tratado e a constante busca de novas assinaturas e ratificações são elementos essenciais para a continuidade dos esforços em prol de um mundo livre de armas nucleares.    

Alguns acadêmicos têm sugerido recentemente o abandono em massa o TNP, como forma de forçar os nucleares a assumir suas obrigações de desarmamento. Em um artigo publicado em novembro último na revista Contemporary Politics [10], dois desses pesquisadores reiteram a argumentação apresentada em textos anteriores e afirmam que “o abandono do TNP pode legitimamente ser usado como instrumento de ação política para desafiar o atual status quo no qual cinco estados reivindicam um direito de possuir armas nucleares com base no TNP, a fim de levar a uma ordem nuclear internacional em que essas armas sejam ilegais para todos”. É oportuno ponderar que o abandono em massa do TNP poderia levar ao desaparecimento de qualquer disciplina nuclear internacional, com resultados negativos imprevisíveis.

Seja como for, não há dúvida de que o Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares encontra-se em situação delicada em sua controvertida trajetória. O êxito da próxima Conferência de Exame dependerá não apenas da habilidade diplomática do Presidente e da disposição negociadora das principais delegações, mas principalmente da compreensão da necessidade urgente de progressos tangíveis, irreversíveis e escalonados no tempo para a concretização dos compromissos de desarmamento contidos no instrumento. O mundo não pode conformar-se com a permanência indefinida e a possibilidade de uso de meios de destruição tão absolutos, indiscriminados e cruéis como as armas nucleares. Por outro lado, a falta de resultados construtivos acentuará as profundas divergências entre países nucleares e não nucleares e afetará negativamente a credibilidade e durabilidade do TNP. Para evitar que isso continue a ocorrer é necessário assegurar o pleno cumprimento dos compromissos de desarmamento nuclear. A X Conferência de Exame é a ocasião adequada para atingir esse objetivo. 

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[1] Foram adotadas certas precauções, Ao contrário das ocasiões anteriores, não será permitida a presença de representantes de organizações governamentais na maioria das sessões nem tampouco a realização de eventos laterais nas dependências da ONU

[2] O general norte-americano Lee Butler, que foi comandante do STRATCOM (Comando Estratégico), responsável pelo arsenal nuclear, declarou em uma entrevista em 2015. “Não ocorreu uma guerra nuclear por uma combinação de sorte, competência e intervenção divina – esta última na maior proporção”.

[3] China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia.

[4] Coreia do Norte, Israel, Índia e Paquistão. A Coreia do Norte retirou-se do TNP e os outros três jamais aderiram ao Tratado. Israel não confirma nem desmente oficialmente a posse dessas armas, embora se acredite que possua entre 200 e 300 ogivas.

[5] Coreia do Norte, Israel, Índia e Paquistão.

[6] Um anteprojeto, apresentado pelos dois co-presidentes (União Soviética e Estados Unidos) do Comitê das Dezoito Nações sobre Desarmamento (ENDC), foi debatido de 1965 a 1968 sem contudo obter consenso. Os co-presidentes acrescentaram algumas alterações e o enviaram, sob sua responsabilidade, à Assembleia Geral da ONU. Em 1970 o TNP entrou em vigor.

[7] Resolução 2373 (XVIII), de 1968. Cerca de um quarto dos membros da organização internacional votaram negativamente ou se abstiveram.

[8] Vide Resolução A/71/258.

[9] O Brasil foi o primeiro país a assiná-lo, mas até hoje o Congresso Nacional não o ratificou

[10] When is it legitimate to abandon the NPT?, de Tom Sauer e Joelien Pretorius, Contemporary Politics, Volume 42, issue 4, 2021.

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