A Identidade Ambiental do Direito Internacional da Água: sustentabilidade como pilar da gestão das águas transfronteiriças

As intermináveis discussões internacionais acerca da construção de uma barragem no Rio Nilo, pautadas por turbulências políticas e divergências profundas de interesses entre Egito e Etiópia, demonstram que a preocupação sobre a futura disponibilidade de água é um ponto sensível. Desde 2013, quando Índia e Paquistão disputaram, em uma arbitragem internacional, o fluxo do Rio Kishanganga, conflitos sobre a alocação de águas entre Estados vêm, cada vez mais, se materializando. Essa pauta torna-se ainda mais efervescente em um contexto de mudanças climáticas que afetam diretamente os regimes hídricos, e, naturalmente, a disponibilidade de água em nível mundial. Pensar a sustentabilidade do uso da água torna-se condição sine qua non na estratégia para evitar futuras disputas hídricas e, acima de tudo, para assegurar água boa e abundante, no presente e no futuro. 

Fato é que o uso disseminado do termo ‘sustentabilidade’, nos mais diversos contextos e com diferentes intenções, criou uma neblina conceitual que acabou amortecendo a responsabilidade de ação inerente ao termo: suprir as necessidades da geração presente sem afetar a possibilidade das gerações futuras de suprir as suas. O direito internacional da água, no amadurecimento de seus princípios internacionais, vem sinalizando que a sustentabilidade se inviabiliza sem institutos regulatórios e ações cotidianas que reforcem seu arcabouço em cada decisão de uso da água. Este texto investiga a efetiva implementação da ‘sustentabilidade’ na definição do princípio do uso equitativo e razoável da água no direito internacional, e demonstra o impacto crucial e urgente deste entendimento nas políticas internacionais de utilização de águas e na prevenção de conflitos. 

O Direito Internacional da Água

Segure seu telefone celular, clique em um mapa e, com a ferramenta do zoom, afaste até o fim. Este é o Planeta Terra, uma esfera revestida em tons de azul, branco, verde e terracota. A ciência afirma que a vida aqui evoluiu por causa das linhas e manchas azuis na superfície que você vê. A água está na base de tudo. Ela equilibra nossa biosfera, sacia nossa sede, rega nossas colheitas, transporta nossos navios – move nossas economias. No entanto, de quem é a água? Mais uma vez no mapa, aproxime sobre qualquer continente. As linhas de fronteira que esculpem os Estados soberanos em sua tela não passam de demarcações designadas politicamente, que são irrevogavelmente ignoradas pelo fluxo inconsciente das águas que escoam através delas. 

Com o passar do tempo, Estados ribeirinhos têm redigido tratados internacionais para regular de que maneira este recurso valioso é explorado. No princípio, foram tomadas medidas para organizar o uso da água como um meio de ir e vir, ao longo e através das fronteiras. Entretanto, quando a água é constantemente subtraída de seu curso natural, ou reservatório, e desviada para plantações, represas e cidades, ela pode mostrar uma face severa de escassez. Como resposta a esta preocupação, os tratados internacionais sobre a água logo evoluíram para regular a distribuição deste recurso, de forma justa, entre os Estados. Assim, o princípio da Utilização Equitativa e Razoável (UER) das águas transfronteiriças começou a encontrar expressão no Direito Internacional. 

O princípio foi codificado, pela primeira vez, em 1997, no Artigo 5 da Convenção sobre o Direito Relativo à Utilização dos Cursos de Água Internacionais para Fins Diversos dos de Navegação. Devido a sua fluidez conceitual, o que qualifica, na prática, uma Utilização Equitativa e Razoável das águas sempre variou de acordo com circunstâncias geográficas, econômicas, culturais e históricas. Quer dizer, não há, no Direito Internacional, uma definição concreta deste princípio. Entretanto, nossas economias industrializadas, movidas por populações em constante crescimento, têm arado contra o meio-ambiente a tal ritmo que, atualmente, estão minando o próprio equilíbrio ecossistêmico responsável por tornar a água um recurso disponível. Neste contexto, desde 1997, o Direito Internacional da Água tem evoluído de modo a acomodar, também, desafios ambientais. Considerações ambientais (aqui, sinônimo de ‘sustentabilidade’) passam a ser condição necessária à existência de água disponível para o uso, e, por extensão, ao que constitui UER, uma vez que não pode haver uso equitativo e razoável de um recurso inexistente. E a questão surge: ‘sustentabilidade’ tornou-se um elemento da definição do princípio da UER no Direito Internacional, isto é, uma condição necessária para que o uso de águas transfronteiriças esteja de acordo com este princípio e seja legal?

Responder a esta pergunta é importante para que se tenha uma compreensão mais objetiva do atual significado deste princípio, que será traduzida em diretrizes mais concretas para os Estados ribeirinhos. Dediquei meu Mestrado na Universidade de Cambridge a essa investigação e, para tanto, analisei, criteriosamente, todos os tratados internacionais sobre água doce assinados depois de 1900, nos quais as palavras ‘equitativo’ ou ‘equidade’ (‘equitable’ ou ‘equity’) estivessem presentes. O estudo foi dividido em duas partes principais: (i) um corte descritivo, que retrata uma topografia das fontes normativas que apresentam ‘sustentabilidade’ em ligação direta com o princípio da UER (i.e., dentro da mesma disposição normativa); (ii) um corte analítico aos resultados da primeira parte, que deriva suas consequências legais na atual conceituação, escopo e aplicabilidade do princípio da UER.

O corte descritivo

Historicamente, o princípio da UER limitava-se a definir uma política de ‘alocação’ de águas entre os Estados ribeirinhos. Preocupações ambientais eram abordadas ocasionalmente. No estudo dos tratados coletados, a partir do filtro de análise estabelecido, uma erupção de considerações ambientais em conexão direta com o princípio foi verificada. Essa erupção é caracterizada por dois traços principais:  uma evolução e um retrato. A evolução diz respeito à inclusão progressiva, ao longo do tempo, de considerações ambientais nas disposições do princípio da UER em tratados, e revela uma tendência. Especificamente, tratados assinados nos últimos 15 anos corroboram essa mudança de paradigma, qual seja, de um princípio dedicado à alocação de recursos, para um princípio que incorpora, cada vez mais, sustentabilidade. 

O retrato, por sua vez, refere-se à identificação de que tipo de considerações ambientais vêm sendo incorporadas no tecido do princípio. São elas: (i) considerações referentes a danos decorrentes de poluição, (ii) considerações referentes ao meio ambiente per se (isto é, o meio ambiente como objeto valioso por si, independente de sua relação com humanos ou com os Estados vizinhos), e (iii) considerações referentes às gerações futuras. De acordo com a linguagem empregada nos tratados, identificou-se três possíveis maneiras de interpretar as interações normativas entre estas considerações ambientais e o princípio da UER: (i) sustentabilidade é um entre muitos critérios considerados para avaliar a UER (ponderada entre todos os demais usos da água), (ii) sustentabilidade é um critério que é mais ‘pesado’ do que os outros critérios considerados para avaliar a UER, (iii) sustentabilidade é necessária para a UER. 

O corte analítico 

Na segunda parte da pesquisa, investigou-se as consequências legais que derivam da realidade acima descrita. Buscou-se entender o que a presença dessas específicas considerações ambientais significa na aplicação, escopo e conceitualização do princípio da UER. Enquanto preocupações com a poluição raramente aparecem (em apenas 4 tratados), tanto as preocupações com o meio ambiente per se, quanto as preocupações com as gerações futuras, ocupam uma posição de destaque na textura do princípio (em quase todos os tratados). O meio ambiente, como tal, e as gerações futuras, surgem como sujeitos cujos interesses devem ser considerados na determinação da Utilização Equitativa e Razoável. Isso é interessante pois, quando da utilização de águas transfronteiriças, se cria uma obrigação do Estado para com o seu próprio meio ambiente, bem como para com as gerações futuras, que também detém o direito à água. Dessa forma, defende-se a aplicação do princípio de duas maneiras (além da comum aplicação Estado vis a vis Estado): (i) uma ‘aplicação vertical’, voltada ao meio ambiente em si, dentro do próprio território de um Estado e independentemente de danos extraterritoriais; e (ii) uma ‘aplicação horizontal ampliada’, estendida para as gerações futuras. 

A relevância de tais conclusões, entretanto, depende muito de como essas considerações ambientais e o princípio da UER interagem normativamente. Da mesma forma, a resposta à pergunta ‘este uso é equitativo e razoável?’, e, portanto, legal, vai depender diretamente de como essa interação é interpretada. A análise cuidadosa da linguagem utilizada nos tratados suporta a interpretação da sustentabilidade como um elemento necessário para a verificação da UER. Isto se dá pois, como expresso no texto dos tratados, a sustentabilidade está integrada tanto no processo de cumprimento do princípio (a UER é alcançada através de certas condutas ambientais), quanto no objetivo do princípio (a sustentabilidade é uma meta que deve ser alcançada através da UER). Desta forma, as duas outras interpretações possíveis – (i) sustentabilidade é uma entre muitas considerações; (ii) sustentabilidade apenas tem mais ‘peso’ que as outras considerações – embora superficialmente concebíveis, são fracas a partir de uma perspectiva ambiental, bem como mal concebidas a partir de uma perspectiva jurídica. Fato é que a verificação da sustentabilidade do uso da água, como parte do processo e objetivo do princípio, precede o exercício de ponderação entre os diversos usos (tais como usos para produção de energia, para agricultura etc.). A utilização da água, para qualquer fim, deve ser, antes de tudo, sustentável. Sustentabilidade é um requisito primordial para a UER e, consequentemente, uma parte de sua própria definição. Pode-se afirmar, assim, que a presença de considerações ambientais na definição de UER redefine a transação (utilização da água), como tal, para fins do Direito Internacional.

Conclusão 

Uma definição ambiental clara do princípio, baseada em sustentabilidade, tem o potencial de reduzir sua fluidez conceitual, de orientar as políticas de utilização de água pelos Estados ribeirinhos e de estabelecer as bases legais para a resolução de conflitos sobre o uso da água, alcançando, assim, resultados mais sustentáveis. Se antes definir UER com fluidez era considerado plausível, acredito que as atuais crises ambiental e hídrica já não mais permitem uma abordagem tão flexível e vaga. Sem uma definição ambiental clara do princípio, a degradação progressiva dos recursos hídricos tornará questões sobre UER nulas e sem efeito. Os debates sobre o uso equitativo e razoável surgem com base no pressuposto de que existem, ou existirão, recursos a serem utilizados. Se não houver água utilizável, não há usos a serem debatidos. Uma concepção de UER desvinculada de sustentabilidade repousa no equívoco de que ‘sustentabilidade’ e ‘uso’ são noções opostas. A efetiva ‘meio-ambientalização’ (‘environmentalization’) do princípio depende do reconhecimento de que estes não só são complementares por natureza, como também representam dois lados da mesma moeda.

Segure seu celular e, mais uma vez, faça zoom até o fim. Uma definição do princípio da Utilização Equitativa e Razoável que encapsula sustentabilidade é apenas um passo à frente, embora de suma importância, no processo de alcançar o uso adequado e justo das vitais linhas e manchas azuis que você vê. Um próximo desafio se apresenta com relação à forma como o Direito Internacional, efetivamente, promoverá e monitorará o cumprimento deste princípio. Espero que a pesquisa possa servir como catalisadora na facilitação de, e inspiração para, futuros estudos sobre os caminhos pragmáticos em direção ao uso sustentável de nossos recursos hídricos.  

  • Advogada (Dechert LLP Paris, International Arbitration), Coordenadora no Centre for International Sustainable Development Law, Mestre em Direito Internacional pela Universidade de Cambridge (First Class Honours) e Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

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